Oleh: Muhammad Tabrani Mutalib, Akademisi Universitas Khairun Ternate

KBRN, Ternate: Ada satu doktrin lama dalam hukum agraria yang diam-diam terus bekerja sampai hari ini. Namanya “domein verklaring”. Doktrin inilah yang selama puluhan tahun menjadi pembenaran utama perampasan tanah masyarakat adat atas nama negara. Intinya sederhana tapi mematikan “tanah yang tidak bisa dibuktikan sebagai milik perseorangan dianggap sebagai milik negara”.

Doktrin ini memang sangat berpengaruh dalam sejarah hukum tanah Indonesia, tapi asal-usulnya sama sekali bukan dari Nusantara. Ia lahir dan berkembang di Belanda, lalu dibawa ke Hindia Belanda sebagai bagian dari proyek kolonialisme.

Dalam praktik kolonial, logika domein verklaring bekerja tanpa banyak debat. Jika rakyat tidak punya bukti tertulis menurut hukum Barat, tanah itu otomatis dicap sebagai tanah negara. Pemerintah kolonial kemudian bebas menyewakannya kepada perusahaan swasta, perkebunan besar, atau kepentingan ekonomi kolonial lainnya. Hak-hak adat tidak dihapus secara terang-terangan, tetapi direduksi menjadi sekadar hak pakai sementara, bukan hak milik yang sah.

Intelektual history “Domein Verklaring”

Akar dari doktrin ini sebenarnya bisa ditarik jauh ke belakang, ke tradisi hukum feodal Eropa. Di sana dikenal konsep “dominium eminens”, gagasan bahwa raja—atau dalam versi modernnya, negara—adalah pemilik tertinggi atas seluruh tanah. Rakyat bukan pemilik, melainkan hanya pengguna. Cara pandang feodal ini kemudian dimodernisasi dalam sistem hukum negara Belanda.

Memasuki abad ke-19, Belanda mengalami industrialisasi besar-besaran. Modal butuh lahan, dan negara butuh kepastian hukum. Di saat yang sama, hukum dikodifikasi secara ketat, dipengaruhi oleh Code Civil Prancis. Akibatnya, hak milik hanya diakui jika bisa dibuktikan secara tertulis. Tanah tanpa dokumen formal dianggap tanah negara. Logika inilah yang kemudian diekspor ke koloni, termasuk Hindia Belanda.

Penerapan domein verklaring di wilayah jajahan punya tujuan yang sangat praktis yaitu mempermudah penguasaan tanah, menyediakan lahan luas bagi perkebunan Eropa, dan menarik tanah jajahan masuk ke sistem ekonomi kapitalis global. Konsekuensinya jelas. Hak adat dianggap tidak tertulis, tidak pasti, dan tidak modern menurut standar Belanda dan karena itu bisa dikesampingkan.

Secara hukum, doktrin ini dipaku lewat Agrarische Wet 1870 yang menyatakan bahwa tanah yang tidak bisa dibuktikan sebagai eigendom (hak milik) adalah domain/milik negara. Ketentuan ini diperjelas lagi lewat Agrarisch Besluit 1870 yang secara eksplisit merumuskan domein verklaring. Dari sinilah negara kolonial mendapatkan dasar hukum untuk menguasai tanah-tanah adat.

Dampaknya sangat nyata. Tanah adat berubah status menjadi tanah negara.

Pemerintah kolonial kemudian menyewakannya kepada perusahaan perkebunan dengan konsesi jangka panjang seperti erfpacht. Sementara itu, masyarakat adat kehilangan kendali atas tanahnya sendiri dan sering kali hanya menjadi buruh di wilayah yang selama ini mereka kelola turun-temurun.

Doktrin ini sebenarnya tidak pernah sepi dari kritik. Ahli hukum adat Cornelis van Vollenhoven menentangnya dengan keras. Ia menilai domein verklaring mengabaikan hak ulayat, gagal memahami struktur hukum adat, dan bersifat eksploitatif. Sebagai tandingan, ia memperkenalkan konsep “beschikkingsrecht” yaitu hak menguasai yang berada di tangan masyarakat adat, bukan negara.

Setelah Indonesia merdeka, domein verklaring secara prinsip dianggap bertentangan dengan keadilan sosial dan dilihat sebagai alat perampasan tanah kolonial. Karena itu, UUPA 1960 secara resmi meninggalkannya. Negara tidak lagi disebut sebagai pemilik tanah, melainkan sebagai pihak yang “menguasai” tanah. Namun di sinilah masalahnya muncul. Yang diganti adalah istilah dan doktrinnya, bukan cara negara berkuasa atas tanah.

UUPA 1960 memperkenalkan konsep Hak Menguasai oleh Negara (HMN), yang dimaksudkan sebagai kewenangan publik untuk mengatur, mengelola, dan menentukan peruntukan tanah demi kemakmuran rakyat.

Secara teori, ini jelas berbeda dari domein verklaring. Tetapi dalam praktik, tanah tanpa sertifikat tetap dianggap sebagai tanah negara. Tanah adat yang tidak mendapat pengakuan formal dengan mudah diambil alih melalui HGU, izin konsesi, izin kehutanan, atau izin tambang. Pola berpikirnya sama persis “kalau tidak bisa dibuktikan, berarti milik negara”.

Pemerintah Indonesia sebagai pewaris domein verklaring

Mengapa logika kolonial ini bertahan? Salah satu jawabannya adalah warisan administrasi kolonial. Indonesia merdeka tanpa membongkar mesin birokrasi agraria peninggalan Belanda. Struktur pertanahan, aparat, arsip, dan kategori tanah tetap dipakai. Bahkan banyak pegawai kolonial beralih menjadi pegawai Republik. Negara baru mengambil alih alat-alat lama, tapi tidak mengubah cara berpikirnya yang positivistik.

Masalah lain datang dari norma konstitusi yang menyatakan bahwa bumi, air, dan ruang angkasa dikuasai oleh negara. Frasa “dikuasai” ini tidak pernah diberi batas operasional yang tegas. Dalam praktik, ia sering ditafsirkan sebagai penguasaan penuh, nyaris setara dengan kepemilikan. Tafsir yang longgar ini memberi ruang kekuasaan yang sangat luas bagi negara.

Situasi ini diperparah pada masa Orde Baru, ketika politik pembangunan (developmentalism) dijalankan secara agresif. Tanah diposisikan sebagai modal pembangunan, sumber devisa, dan objek investasi. Dalam logika ini, masyarakat adat kerap dianggap penghambat pembangunan, sementara klaim negara dibenarkan atas nama kepentingan umum. Fungsi domein verklaring pun hidup kembali, meski dibungkus dengan istilah baru dengan embel-embel pancasilais. Siapa yang menentang kebijakan pembangunan orde baru berarti menentang Pancasila.

Memang UUPA mengakui hak ulayat. Tetapi pengakuan itu bersyarat yaitu sepanjang masih ada, sesuai kepentingan nasional, dan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan. Dalam praktiknya, masyarakat adat dibebani kewajiban untuk membuktikan keberadaan haknya, sementara negara bertindak sebagai penentu sah atau tidaknya hak tersebut. Alih-alih melindungi, negara justru menjadi hakim atas eksistensi masyarakat adat.

Di titik inilah sertifikasi tanah berfungsi sebagai alat eksklusi. Negara mendorong pendaftaran dan sertifikasi tanah, padahal hak adat bersifat komunal, sementara sertifikat dirancang untuk hak individual dan tertulis. Akibatnya, tanah adat yang tidak tersertifikasi dicap sebagai tanah negara. Sertifikasi pun berubah menjadi alat legal untuk mengambil alih tanah rakyat. Inilah domein verklaring versi Republik Indonesia.

Tak heran jika banyak akademisi menyebut kondisi ini sebagai “neo-domein verklaring”, “state territorialization”, atau bahkan “kolonialisme internal”. Bukan lagi penjajah asing yang berkuasa, melainkan negara nasional yang memperlakukan rakyatnya sendiri seperti subjek koloni.

Selamat Natal & orde baru!