Oleh: Mukhtar A. Adam

Dalam sebuah pertemuan provinsi kepulauan yang diselenggarakan di Kantor Perwakilan Maluku di Jakarta, menghadirkan Prof. Dr. Hasjim Djalal, M.A., serta dihadiri tim asistensi dan pejabat dari tujuh provinsi kepulauan. Dalam forum tersebut, Prof. Hasjim secara tegas mengingatkan bahwa Rancangan Undang-Undang (RUU) Kepulauan berpotensi menjadi regulasi yang dapat mengancam integritas Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Pernyataan Prof. Hasjim memicu perdebatan yang cukup tajam. Dalam pandangannya sebagai diplomat senior, akademisi, dan pakar hukum laut internasional, ia menegaskan adanya perbedaan konseptual antara “negara kepulauan” (archipelagic state) dan “daerah kepulauan” (archipelagic region). Menurutnya, kedua konsep tersebut tidak dapat dipertukarkan karena memiliki implikasi yang berbeda dalam kerangka ketatanegaraan.

Perdebatan ini menjadi bagian penting yang saya setujui, meskipun berbeda dengan pandangan mayoritas tim asistensi provinsi kepulauan. Konsep negara kepulauan merupakan doktrin konstitusional dan geopolitik tentang bentuk negara, sedangkan pemerintah daerah adalah instrumen administratif dan pelayanan publik yang dijalankan berdasarkan asas desentralisasi.

Dalam kerangka ketatanegaraan sebagaimana diatur dalam Pasal 18 UUD 1945, pembentukan daerah seharusnya diterjemahkan dalam bentuk daerah gugus pulau dan/atau pulau. Dalam konteks ini, satuan pemerintahan terkecil pada setiap pulau adalah kecamatan. Dengan demikian, basis pelaksanaan desentralisasi di negara kepulauan merupakan manifestasi dari doktrin negara kepulauan itu sendiri.

Dalam merancang arsitektur ketatanegaraan, pulau dan gugus pulau perlu diakui sebagai satuan fungsional pemerintahan dan pembangunan yang terintegrasi dalam sistem negara kepulauan. Pulau merupakan satuan minimum ruang hidup dengan karakter geografis, sosial, dan pelayanan publik yang khas. Sementara itu, gugus pulau merupakan jaringan antarpulau yang terhubung melalui mobilitas, aktivitas ekonomi, budaya, administrasi, serta layanan dasar. Oleh karena itu, dalam desain negara kesatuan, pulau dan gugus pulau harus dipandang sebagai satu kesatuan yang utuh dalam kerangka negara kepulauan.

Penggunaan istilah “negara kepulauan” yang telah dirumuskan dalam Pasal 25A UUD 1945 tidak seharusnya dikaburkan dengan istilah “daerah kepulauan”. Dalam perspektif UNCLOS 1982, istilah kepulauan merujuk pada status negara, bukan daerah administratif. Oleh karena itu, jika ingin menurunkan makna Pasal 18 UUD 1945, sebutan yang lebih tepat adalah “daerah gugus pulau” atau “daerah pulau”. Dengan demikian, pulau atau gugus pulau diposisikan sebagai satuan spasial fungsional dalam negara kepulauan.

Permasalahan mendasar dari perdebatan ini sebenarnya telah muncul sejak diberlakukannya Undang-Undang Pemerintahan Daerah dan Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah pada tahun 1999, yang efektif berjalan sejak 1 Januari 2001. Dalam praktiknya, daerah kepulauan merasa mengalami ketidakadilan dalam formula perhitungan Dana Alokasi Umum (DAU). Meskipun pada tahun 2008 dilakukan modifikasi formula DAU melalui Undang-Undang APBN dengan memasukkan variabel luas laut, perubahan tersebut tidak memberikan dampak signifikan. Hal ini disebabkan oleh fakta bahwa hampir seluruh daerah di Indonesia memiliki luas laut yang lebih besar dibandingkan daratan.

Minimnya perubahan signifikan pada DAU tahun 2008 kemudian mendorong munculnya upaya untuk merumuskan RUU Daerah Kepulauan. Fenomena ini dapat dipahami, mengingat model otonomi daerah di Indonesia masih berbasis kontinental, yang banyak mengadopsi pendekatan Eropa kontinental dalam menjembatani perdebatan antara konsep federalisme dan otonomi daerah.

Dari sisi fiskal, rumusan desentralisasi masih bertumpu pada variabel jumlah penduduk, luas wilayah daratan, Produk Domestik Regional Bruto (PDRB), Indeks Kemahalan Konstruksi, dan Indeks Pembangunan Manusia (IPM). Sementara itu, karakteristik wilayah kepulauan belum menjadi faktor utama dalam perumusan kebijakan desentralisasi fiskal.

Oleh karena itu, penting untuk mengkaji kembali arsitektur ketatanegaraan dalam kerangka wawasan Nusantara. Namun demikian, menurut hemat saya, upaya tersebut tidak tepat jika dilakukan melalui perjuangan kembali RUU Daerah Kepulauan yang saat ini tengah bergulir di DPR RI. Yang lebih mendesak adalah merumuskan ulang model otonomi daerah di negara kepulauan agar selaras dan seimbang dengan konsep dasar pembangunan negara kepulauan itu sendiri.