RRI.CO.ID, Sleman - Mahasiswa Fakultas Hukum, Program Studi Hukum Program Doktor Gugun El Guyani, S.H.I., LL.M. resmi menyandang gelar doktornya pasca dinyatakan lulus dalam ujian terbuka disertasi (Promosi Doktor) yang digelar di Auditorium Gedung FH UII, Sabtu, 31 Januari 2026. Gugun berhasil mempresentasikan disertasinya yang berjudul 'Reformulasi Pengaturan Pengisian Jabatan Kepala Daerah di Indonesia Pasca Reformasi' serta menjawab pertanyaan dari tim penguji dan dinyatakan lulus dengan predikat Cumlaude.

Gugun dalam disertasinya menyampaikan, pengaturan pengisian jabatan kepala daerah di Indonesia pasca reformasi masih mengalami dinamika yang belum menemukan titik final. Hal ini dipengaruhi oleh konfigurasi politik dan semangat menegakkan demokrasi setelah era otoritarianisme Orde Baru. 

Dari model pemilihan tidak langsung oleh DPRD tahun 1999, bergeser menjadi pemilihan langsung oleh rakyat sejak 2005. Tetapi tahun 2014 muncul undang-undang yang ingin mengembalikan model pemilihan tidak langsung oleh DPRD setelah evaluasi pemilihan langsung dianggap melahirkan money politic dan kelemahan lainnya. 

"Sepuluh tahun setelah kita sudah dalam fase pilkada langsung yang dianggap paling demokratis, ternyata ada banyak efek negatif, ada dampak-dampak seperti vote buying jual-beli suara, ada efek negatif soal cost politik yang mahal, biaya penyelenggaraan yang ditanggung APBN dan APBD yang menguras keuangan negara," katanya.

Jika melihat pengaturan dalam UU No 22 Tahun 1999, pemilihan kepala daerah oleh DPRD menimbulkan kritik karena dianggap terlalu tertutup dan rentan pada oligarki partai. Suara rakyat hanya terwakili oleh wakil-wakil di DPRD, sehingga terjadi keresahan bahwa pengangkatan kepala daerah tidak benar-benar mencerminkan kehendak mayoritas masyarakat setempat. Perdebatan di Panitia Ad Hoc I MPR tahun 2000 menegaskan bahwa frasa 'dipilih secara demokratis' dalam UUD 1945 menimbulkan dua pandangan antara memilih lewat DPRD versus memilih langsung oleh rakyat. 

"Perdebatan tersebut mengarah pada model pemilihan langsung, yang akhirnya melahirkan UU No. 32 Tahun 2004, mewajibkan pilkada langsung sebagai bentuk tindak lanjut pandangan mayoritas bahwa pengisian jabatan kepala daerah harus berakar pada legitimasi langsung dari rakyat," ucapnya.

Gugun menyebutkan, pasca Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 ini, pelaksanaan pilkada terbagi menjadi tiga episode, Pertama, tahun 2005-2008 dimana pilkada masih masuk dalam rezim pemerintah daerah. Sepanjang periode ini, masyarakat di tingkat lokal baik provinsi, kabupaten dan kota melangsungkan pilkada secara.parsial di masing-masing daerah. Pada periode ini terjadi perdebatan publik dalam kategorisasi pilkada, yakni berada di bawah rezim pemerintah daerah atau pemilihan umum, dimulai sejak dikeluarkannya Putusan MK Nomor 072-073/PUU-II/2004. 

Kedua, pada periode 2010-2013 pilkada dimasukkan dalam rezim pemilu, wacana ini melahirkan regulasi penting, yakni UU Nomor 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggaraan Pemilu. Dari aturan tersebut dilahirkan istilah 'Pemilukada' sebagai salah satu jenis Pemilu di Indonesia. 

Dalam penelitiannya juga dibahas tentang Pengisian Jabatan Kepala Daerah dalam Otonomi Asimetris, seperti membahas Penetapan Gubernur dan Wakil Gubernur DIY, Pilkada dan Otonomi Khusus Aceh, Penunjukan Wali kota dan Bupati di Daerah Khusus Jakarta Pilkada Papua dan Papua Barat, hingga Dinamika Politik Hukum.

Dinamika pengaturan pengisian jabatan kepala daerah pasca reformasi menurut Gugun, dipengaruhi oleh konfigurasi politik dan semangat menegakkan demokrasi setelah era otoritarianisme Orde Baru. Terdapat perbedaan antara jalur pembentuk undang-undang (DPR dan pemerintah) dan jalur Mahkamah Konstitusi sebagai penafsir UU, berbeda dalam hal dinamika model pilkada langsung atau tidak langsung. 

Pasca reformasi pembentuk UU mengalami dinamika: dari pilkada tidak langsung (1999), menjadi pemilihan langsung (2004), kembali pada pilkada tidak langsung (2014), menolak pilkada tidak langsung dari 2014 sampai sekarang. Dinamika tersebut menunjukkan aktor politik hanya memperdebatkan model pilkada langsung atau tidak langsung yang dipengaruhi oleh konfigurasi politik electoral.

"Siapa pemenang pemilu, bagaimana peta koalisi dan oposisi pasca pemilu. Sementara di jalur penafsir konstitusi, yakni Mahkamah Konstitusi sebagai the final interpreter of the constitution, sejak berdiri tidak pernah ada putusan yang menyatakan pilkada langsung itu konstitusional, maka hal itu bermakna MK selalu konsisten untuk mendukung model pilkada langsung," ujarnya.

Reformulasi atau pengaturan ulang pengisian jabatan kepala daerah menemukan urgensinya pasca reformasi dengan memaknai bahwa demokrasi itu mengakomodasi keberagaman daerah dan melihat budaya hukum, tidak dengan menerapkan model pemilihan secara seragam. Keragaman daerah diterjemahkan menjadi beberapa variabel yang menjadi argumentasi untuk menerapkan model yang variatif, seperti historis dan asal-usul daerah, sumber daya manusia, kemampuan anggaran daerah, potensi konflik, kerawanan dan keamanan. 

"Variabel tersebut bersifat dinamis, sehingga model pengisian jabatan kepala daerah juga harus mengikuti dinamika dan perkembangan daerah," katanya, menambahkan. 

Desain pengisian jabatan kepala daerah pasca reformasi secara ius constituendum adalah mempertahankan dan mengembangkan model asimetris, meliputi election dan non-election. Model election dapat diimplementasikan dengan tiga model, yakni direct election, indirect election dan specific election. 

Jika suatu daerah provinsi ataupun kabupaten/kota memenuhi syarat empat variabel (SDM, kemampuan anggaran, geografis, potensi konflik, kerawanan dan keamanan) kategori maju, maka bisa menerapkan model direct election yang dipilih langsung oleh rakyat. Jika sebaliknya, maka sebuah daerah direkomendasikan untuk menerapkan model pemilihan kepala daerah oleh DPRD atau model indirect election.

Variabel tersebut bisa bergeser dan dinamis, sehingga suatu daerah yang kategori tertinggal dengan model pemilihan tidak langsung, suatu saat bisa berkembang menjadi daerah maju dan berganti pola menjadi pemilihan langsung. Model specific election sebenarnya merupakan bagian dari direct election tetapi terdapat variabel historis, sosio-kultural dan dinamika politik lokal yang menjadikan pertimbangan pemilihan langsung dengan desain berbeda. 

"Sementara model non-election dapat diterjemahkan dengan dua model, penetapan dan pengangkatan. Artinya model pemilihan langsungnbukanlah model yang paling demokratis, sebaliknya model non-election dan pemilihan tidak langsung bukan berarti tidak demokratis," katanya, mengakhiri.